1.    Introduzione

L’università e il sistema scolastico italiano sono stati oggetto di forte attenzione nel dibattito pubblico e politico nelle ultime settimane. Un numero sorprendente di articoli su quotidiani, trasmissioni televisive, siti internet (blog, forum, ecc.) e discorsi pubblici ha affrontato il tema dell’istruzione nel nostro paese, evidenziandone disfunzioni e problemi e discutendo i provvedimenti varati dal governo.

 

 Tale attenzione è giunta dopo un periodo di relativo silenzio del mondo politico nei confronti della scuola. Durante la campagna elettorale del 2006 il sistema scolastico e universitario sono stati sostanzialmente ignorati dai due candidati alla presidenza del consiglio, i quali hanno privilegiato temi legati all’economia e alla «questione sicurezza», considerati in grado di mobilitare un numero maggiore di voti. All’improvviso, tuttavia, in seguito all’emanazione del decreto Gelmini (decreto 137/2008) e dell’ex decreto 112 (ora divenuto legge 133/2008) si è risvegliato l’interesse nei confronti di questo tema. Questa alternanza di attenzione nei confronti del mondo universitario non è affatto una novità e, anzi, ripercorrendo la storia del nostro paese, si può notare come tale dinamica a “singhiozzo” sia piuttosto la norma.

 Un’altra caratteristica del discorso pubblico sull’istruzione universitaria è costituita dalla varietà di soggetti che a diverso titolo esprimono le proprie opinioni nelle più svariate sedi. Politici, professori universitari, opinionisti e giornalisti hanno avuto una inaspettata visibilità nel promuovere o, al contrario, opporsi a quella che è stata definita impropriamente sui media la «riforma universitaria» del Ministro Gelmini. Se da un lato la proliferazione di discussioni sull’argomento ha contribuito a riportare al centro del dibattito pubblico un tema importante come quello dell’istruzione universitaria, dall’altro, come spesso accade in questi casi, ha anche generato una certa confusione.

 Compito di questa nota è cercare di fare il punto della situazione, in questo modo. Nella prima parte descrivo i primi provvedimenti del governo nei confronti dell’università e discuto le principali argomentazioni portate a favore e in opposizione a tali interventi. In seguito, presento il nuovo decreto governativo e le linee guida programmatiche per la riforma universitaria, suggerendone brevemente alcuni meriti e limiti. Infine, nell’ultima parte elaboro una riflessione su alcuni temi trascurati non solo dal dibattito più recente, ma anche dagli interventi di riforma precedenti, facendo riferimento ad alcuni studi sui sistemi universitari in prospettiva comparata. All’interno dell’articolo sostengo principalmente quattro tesi: a) il dibattito sulla riforma universitaria dovrebbe essere disancorato, per quanto possibile, da ideologie e luoghi comuni e avvalersi delle conoscenze scientifiche sull’argomento; b) per modificare realmente le logiche di reclutamento in direzione di una maggiore meritocrazia occorre introdurre un principio di responsabilizzazione attraverso premi e sanzioni; c) una riforma complessiva del sistema universitario deve fare i conti con una possibile differenziazione orizzontale e verticale degli atenei; d) è necessario un dibattito informato sui fini dell’istruzione superiore nella società contemporanea e una maggiore attenzione al significato dei termini “eccellenza” ed “equità”.[1]

 

2.    Il dibattito sui primi interventi del governo

Innanzitutto è utile fare chiarezza sul contenuto e la collocazione in documenti legislativi dei provvedimenti del governo riguardanti il sistema universitario, visto che non poche proteste si sono rivolte in termini piuttosto vaghi alla «riforma Gelmini», ingenerando una certa confusione. In primo luogo, il cosiddetto decreto Gelmini, cioè il Decreto-legge 1 settembre 2008, n. 137 (dal titolo “Disposizioni urgenti in materia di istruzione e università”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 204, visionabile alla pagina internet http://www.parlamento.it/leggi/decreti/08137d.htm) è centrato sulla scuola primaria e solo due articoli affrontano argomenti relativi all’università, specifici di alcune facoltà: il valore abilitante all’insegnamento nella scuola dell’infanzia e nella scuola primaria della laurea in scienze della formazione primaria (articolo 6) e la modifica dei criteri di accesso alle scuole di specializzazione mediche (articolo 7).

 Gli interventi che incidono di più sul sistema universitario si trovano invece nella Legge 6 agosto 2008, n. 133, la quale è la conversione in legge, con alcune modificazioni, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 recante “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria” (visionabile alla pagina internet: http://www.camera.it/parlam/leggi/08133l.htm). La legge 133 è una legge finanziaria, è composta da 85 articoli, di cui alcuni dedicati all’Università e alla ricerca. I provvedimenti principali sono i seguenti:

• la possibilità di trasformare le università in fondazioni di diritto privato (art. 16). Le caratteristiche principali di queste ultime possono essere così riassunte: a) le fondazioni universitarie sono enti non commerciali e operano nel rispetto dei principi di economicità della gestione; b) lo statuto può prevedere l’ingresso nella fondazione universitaria di nuovi soggetti, pubblici o privati; c) le fondazioni universitarie hanno autonomia gestionale, organizzativa e contabile; d) le fondazioni devono assicurare la parità di bilancio e sono soggette al finanziamento pubblico, il cui importo dipende dall’entità dei finanziamenti privati ricevuti; e) la delibera per la trasformazione è adottata dal Senato accademico dell’ateneo a maggioranza assoluta.
•  una riduzione del turn-over (art. 66). Gli atenei sono soggetti a vincoli per l’assunzione di personale a tempo indeterminato; in particolare si prevede la possibilità da parte delle università di assumere personale a tempo indeterminato per una quota di spesa o di personale non superiore al 20 percento delle unità cessate l’anno precedente.
•  una riduzione del finanziamento statale al sistema universitario (art. 66). E’ prevista una riduzione del fondo di finanziamento ordinario (FFO) di 63,5 milioni di euro per l’anno 2009, di 190 milioni di euro per l’anno 2010, di 316 milioni di euro per l’anno 2011, di 417 milioni di euro per l’anno 2012 e di 455 milioni di euro a decorrere dall’anno 2013.

L’approvazione di tali provvedimenti è avvenuta in assenza di una estesa discussione parlamentare e pubblica, scatenando forti reazioni da parte del mondo accademico e scolastico italiano. In molte aree del paese sono sorti movimenti di protesta anti-Gelmini, manifestazioni, occupazioni, lezioni in piazza; sono state scritte lettere e documenti da parte di rettori, professori, ricercatori, assegnisti, dottorandi e rappresentanti degli studenti che hanno denunciato la dissennatezza dei provvedimenti del governo. Dall’altra parte, non sono mancati su alcuni quotidiani nazionali interventi in difesa della manovra governativa, salutata da taluni come una operazione necessaria e una occasione di rinnovamento dell’università italiana.

I difensori della manovra del governo hanno fondato il proprio appoggio agli interventi governativi principalmente su tre argomentazioni: a) la necessità di un contenimento della spesa pubblica in un periodo di crisi finanziaria nazionale ed internazionale; b) l’esigenza di introdurre criteri di maggiore responsabilizzazione delle istituzioni del sistema universitario, caratterizzato da diffusi fenomeni di malfunzionamento, sprechi e cattivo uso delle risorse; c) la necessità di porre un freno a logiche e pratiche clientelari nel reclutamento dei ricercatori e del personale docente, per favorire la diffusione di criteri trasparenti e meritocratici nell’avanzamento di carriera. Talvolta queste posizioni sono state argomentate citando un libro recente di R. Perotti, L’università truccata. A dire il vero, è stata citata più volte la prima parte del libro, una sorta di pars destruens in cui l’autore critica il malfunzionamento del sistema universitario italiano, portando in luce le logiche perverse di reclutamento dei professori (presentando alcuni casi eclatanti di concorsi “truccati”, carriere anomale, ecc.) e argomentando contro alcuni luoghi comuni sull’università italiana (sottofinanziamento, avanguardia nella ricerca, clientelismo come fenomeno circoscritto, equità sociale del sistema d’accesso senza tasse). La seconda parte, una sorta di pars costruens in cui l’autore presenta e discute alcune idee per migliorare il funzionamento del sistema universitario, ha ricevuto meno attenzione.

Molti di coloro che si sono opposti al decreto hanno immediatamente etichettato il volume di Perotti come un contributo “di destra” o filo-americano, un attacco gratuito e di parte all’università italiana, identificando le proposte in esso contenute con la semplice privatizzazione dell’università. La logica che ha ispirato tale reazione può essere così riassunta: in un momento di “attacco” all’università pubblica da parte del governo e di diffusa sfiducia nei confronti di questa istituzione è più urgente contrastare i tagli all’università per scongiurare una crisi annunciata piuttosto che evidenziare i malfunzionamenti del sistema. Questa posizione è tutt’altro che irragionevole, ma ha condotto alcuni a sottovalutare la portata e la gravità dei problemi in cui versa l’università italiana ormai da decenni e a liquidare in poche battute il controverso ma documentato contributo di Perotti.

L’università truccata non è certo il primo testo a portare in luce le distorsioni nel funzionamento istituzionale delle università nel nostro paese. Queste ultime sono state evidenziate a più riprese sia in saggi che in pamphlet di carattere divulgativo negli ultimi trent’anni. Ad esempio, sono stati denunciati i concorsi truccati e le logiche clientelari di reclutamento[2], i limiti del diritto allo studio e le contraddizioni intrinseche al sistema di finanziamento e accesso all’università italiana[3], l’inadeguato impegno di docenti e studenti rispetto agli standard internazionali[4], nonché gli scarsi risultati in termini di efficacia, efficienza ed equità[5].

Inoltre, si dovrebbe ricordare che alcuni limiti evidenziati da Perotti sui dati in chiave comparata riportati dall’Oecd, in particolare sull’utilizzo del numero grezzo di iscritti all’università, erano già stati avanzati a metà degli anni ottanta da de Francesco sulla rivista European Journal of Education[6] e, pertanto, non possono essere liquidate come una semplice manipolazione statistica, come alcuni hanno sostenuto. Ciò non significa che si debbano sottoscrivere acriticamente le interpretazioni dell’autore. Ad esempio, utilizzando un altro indicatore rispetto alla spesa per studente – la quota di spesa per l’istruzione terziaria sul prodotto interno lordo – l’Italia si colloca comunque in una posizione di forte svantaggio rispetto agli altri paesi industrializzati[7]. Pertanto la conclusione che il sistema italiano sia in realtà sovra-finanziato è quantomeno discutibile. Tuttavia, credo che una informata discussione delle proposte  dell’autore sia operazione degna di considerazione.

Più interessanti a mio avviso sono le numerose critiche rivolte alla specifica manovra governativa, talvolta mosse richiamandosi a principi generali o a logiche universalistiche, altre volte riferendosi a questioni di carattere più pragmatico o a interessi di categoria. E’ stato evidenziato innanzitutto che la riduzione dei finanziamenti è un provvedimento drastico che avrà ripercussioni negative molto gravi sulla possibilità di continuare ad erogare un servizio didattico e di ricerca di qualità accettabile e potrebbe provocare la chiusura di alcuni atenei, già attualmente in una situazione di difficoltà finanziaria. Il taglio delle risorse è stato contestato anche per altri due motivi: a) esso è in palese contrasto con le dichiarazione di molti politici che sovente richiamano l’importanza della ricerca per lo sviluppo dell’Italia; b) è stato sottolineato che la riduzione dei finanziamenti pubblici avverrebbe in un sistema già ampiamente sotto-finanziato. L’ulteriore riduzione dei finanziamenti ci farebbe ulteriormente sprofondare in basso nelle classifiche internazionali e ci allontanerebbe ancor di più dai parametri di investimento prospettati dall’Unione Europea per gli anni a venire.

In secondo luogo, la prevista riduzione del Fondo di Finanziamento Ordinario colpisce indiscriminatamente atenei “virtuosi”, efficienti nella gestione e produttivi nella ricerca e nella didattica, così come atenei che offrono una qualità dei servizi decisamente inferiore e con una gestione amministrativa deficitaria. E ciò è in palese contrasto con la promozione del merito nell’attribuzione dei finanziamenti alle università virtuose e la penalizzazione di quelle inefficienti e improduttive.

In terzo luogo, la riduzione del finanziamento pubblico e la possibilità di trasformazione degli atenei in fondazioni private sono state aspramente criticate e lette come un tentativo di smantellare l’istruzione pubblica a favore di quella privata. Oltre ad una motivazione generale legata all’importanza di preservare l’offerta pubblica nell’istruzione di più alto grado, l’introduzione delle fondazioni è stata condannata perché potrebbe generare conseguenze negative in termini di libertà accademica, equità e giustizia sociale. Secondo alcuni, questo sistema provocherebbe un assoggettamento della ricerca universitaria agli interessi e alle logiche del privato, limitando la cosiddetta «libertà accademica» e mettendo in seria difficoltà le discipline maggiormente orientate alla ricerca teorica, le quali non sono in grado di garantire un profitto materiale immediato (ad esempio, filosofia, storia e lettere).

La trasformazione degli atenei in fondazioni porterebbe inoltre ad un peggioramento delle condizioni contrattuali del personale tecnico-amministrativo, in particolare una riduzione delle garanzie di sicurezza sociale, e provocherebbe quasi certamente un aumento delle tasse agli studenti. L’aumento delle tasse avrebbe ripercussioni negative sull’equità sociale del sistema universitario, perché solo gli studenti provenienti dalle famiglie abbienti sarebbero in grado di accedere a queste istituzioni. Secondo altri, ad esempio il rettore del Politecnico di Milano, il sistema universitario prospettato dalla legge 133/08 è semplicemente inattuabile, sia perché la norma è eccessivamente vaga, sia perché per rendere una fondazione privata è necessario che essa abbia una quota di contribuzione privata superiore al 50% del totale delle entrate. E’ poco probabile che oggi le Fondazioni private e le imprese siano in grado di sostituirsi in larga parte allo Stato nel finanziamento delle università[8].

Infine, la manovra governativa è stata fortemente attaccata per la disposizione che prevede la drastica riduzione del turn-over del personale a tempo indeterminato. Anche in questo caso si è sottolineato che tale provvedimento si fonda esclusivamente sul principio di riduzione dei costi, non prestando la minima attenzione alla qualità e all’efficienza dei servizi didattici e di ricerca dell’università. La logica di fondo sembra la seguente: la riduzione del personale comporterà una diminuzione complessiva degli stipendi e ciò sarà in grado di compensare i minori finanziamenti pubblici.

Oltre ad aumentare e ad aggravare le situazioni di precariato lavorativo (già ampiamente diffuse tra chi aspira ad ottenere un incarico in università), il blocco del turn-over ostacola il necessario svecchiamento del personale ed è in evidente contrasto con una serie di principi di cui dice di farsi portatrice il Ministro Gelmini: il miglioramento della qualità dell’istruzione universitaria, l’aumento della produttività scientifica, la diffusione della meritocrazia nelle procedure di reclutamento. Questa norma infatti impedisce l’ingresso in università di giovani ricercatori, coloro che hanno maggiori energie e desiderio di fare ricerca, sono stati più spesso coinvolti in progetti di stampo internazionale e garantirebbero un importante ricambio intergenerazionale.

3.    I nuovi provvedimenti e le linee guida di riforma

In seguito alle numerose proteste il governo ha deciso di integrare le disposizioni sull’università già approvate con nuove misure di intervento, che in parte sembrano accogliere alcune delle critiche sopra descritte. Il 6 novembre il Consiglio dei Ministri ha approvato due documenti: un nuovo decreto legge concernente “Disposizioni urgenti per il diritto allo studio, il reclutamento del personale e l’efficienza del sistema universitario” e le linee guida proposte dal Ministro dell’Istruzione Mariastella Gelmini per la futura riforma. Il primo documento contiene alcuni articoli che integrano la legge 133/08, mentre il secondo è un documento programmatico che dovrebbe costituire la base di una prossima discussione parlamentare, in vista del piano di riforma che verrà realizzato attraverso un disegno di legge. L’impianto generale della manovra governativa non è modificato: rimangono i tagli ai finanziamenti e la riduzione del turn-over, ma sono previste alcune differenziazioni e misure integrative specifiche in tre aree: il reclutamento, il finanziamento degli atenei, il diritto allo studio. Le modifiche introdotte possono essere così riassunte:

a)    Reclutamento

Innanzitutto, non ci sarà il blocco dei concorsi già banditi (circa 2.300), mentre è previsto un cambiamento nel meccanismo di selezione dei membri delle commissioni. Dall’attuale sistema in cui le commissioni sono costituite da un membro interno all’ateneo e quattro membri esterni eletti direttamente si passa ad una commissione con un membro interno e quattro esterni estratti con sorteggio da una lista di professori ordinari eletti, in numero triplo rispetto al numero dei commissari complessivamente necessari nella sessione. La riduzione del turn-over è mantenuta in linea di principio, ma viene incrementato il limite nei singoli bilanci per le nuove assunzioni, che devono tenersi entro il 50% della spesa relativa al personale cessato nell’anno precedente. Inoltre, la riduzione del turn-over non riguarda più gli enti di ricerca. Al fine di favorire il ricambio intergenerazionale è previsto uno stanziamento di 150 milioni di euro nel 2009 per incentivare il pensionamento e l’assunzione di nuovi ricercatori. Almeno il 60% delle assunzioni devono essere destinate ai nuovi ricercatori e le università che rinunceranno a trattenere i docenti oltre i 70 anni di età potranno consentire l’ingresso di due ricercatori per ogni docente in pensione, a costo inalterato per l’ateneo.

b)    Finanziamento degli atenei

Permangono i tagli previsti dalla finanziaria ma si prevede una redistribuzione delle risorse;  una quota non inferiore al 7% del fondo di finanziamento ordinario (circa 500 milioni di euro) sarà destinato alle università “virtuose”, cioè quelle con la produzione scientifica, l’organizzazione e la qualità didattica migliori, valutate utilizzando i parametri del Cnvsu, del Civr e modelli internazionali. Gli atenei con bilanci in perdita (attualmente circa 20 su 75), invece, non potranno bandire concorsi per docenti o personale tecnico-amministrativo. Sono previsti, infine, premi per gli atenei che elimineranno sedi distaccate e corsi scarsamente funzionali rispetto alla domanda degli studenti e alle richieste del mercato del lavoro.

c)    Diritto allo studio

Il decreto contiene alcuni interventi in materia di diritto allo studio e sostegno agli studenti. E’ previsto un incremento di 135 milioni di euro rivolto agli studenti “giovani e meritevoli, privi di mezzi economici”. Dall’anno accademico 2009/10 tutti i 180 mila studenti giudicati idonei riceveranno la borsa di studio, oltre che l’esonero dalle tasse universitarie. Inoltre, è previsto un investimento di 65 milioni di euro da destinare alla costruzione di nuove residenze universitarie, per un totale di circa 1.700 posti letto in più.

Il secondo documento, contenente le linee guida programmatiche, evidenzia diversi problemi dell’università italiana e alcuni obiettivi da raggiungere nel breve periodo, indicando gli ambiti in cui la riforma intende intervenire. Si pone particolare attenzione a quattro aree: l’offerta formativa, il diritto allo studio, la formazione e il reclutamento dei ricercatori, il finanziamento e la gestione degli atenei. Si evidenzia la necessità di razionalizzare l’offerta formativa, valorizzare la laurea triennale e valutare le caratteristiche e l’operato delle sedi decentrate. Si prospetta la crescita della diffusione dei prestiti d’onore, l’attivazione di corsi universitari in orario serale e un maggior investimento nel diritto allo studio. Ampio spazio è dedicato alla sezione sulla formazione, il reclutamento e la valutazione di ricercatori e professori; si auspica un maggior riconoscimento dei meriti scientifici, un più alto livello di internazionalizzazione e la riorganizzazione e valorizzazione dei corsi di dottorato di ricerca. Infine, sono previsti una serie di interventi per accrescere la responsabilizzazione degli atenei nella gestione delle risorse, introducendo un modello di finanziamento maggiormente centrato sulla valutazione della qualità nella didattica e nella ricerca.

I nuovi provvedimenti sembrano venire incontro a parte delle richieste espresse da coloro che si sono opposti alle prime disposizioni governative, anche se i due punti forse più fortemente contestati rimangono ben saldi: i tagli al fondo di finanziamento ordinario e la possibilità di trasformare gli atenei in fondazioni private. I nuovi provvedimenti e le linee guida della riforma tentano di colmare alcune evidenti lacune del sistema universitario italiano e la direzione sembra quella corretta. Tuttavia, rimangono alcune perplessità. In merito alle norme contenute nel decreto, ci si può chiedere se esse saranno efficaci e permetteranno di raggiungere effettivamente gli obiettivi auspicati. Ad esempio, l’articolo sulle procedure concorsuali costituisce un miglioramento rispetto alla situazione vigente, avvicinando le caratteristiche del reclutamento italiano a quelle di altri paesi (almeno per quanto riguarda l’eliminazione della prova d’esame); tuttavia permane un forte limite: la mancata responsabilizzazione dei docenti preposti al reclutamento. Fino a quando il principio di responsabilizzazione non sarà incardinato in qualche esplicita valutazione dell’operato dei “selezionatori” e dei “selezionati” e a tali valutazioni non facciano seguito premi e sanzioni, il sistema di reclutamento sarà probabilmente caratterizzato da distorsioni, più o meno gravi.

Anche l’intervento in materia di diritto allo studio sembra appropriato; tuttavia, lo stanziamento di fondi per le residenze universitarie, vero tallone d’Achille del nostro sistema di welfare educativo, è quasi simbolico, vista la distanza abissale che ci separa dagli altri paesi. Infine, è positiva l’intenzione di differenziare in parte i finanziamenti agli atenei sulla base del merito nella ricerca e nella didattica, ma è necessaria l’attivazione in tempi rapidi di serie procedure di valutazione in grado di raccogliere dati attendibili ed elaborare misure appropriate, in modo da favorire la redistribuzione di risorse basata effettivamente su criteri di “merito istituzionale”. 

Lascio ad eventuali commenti ulteriori considerazioni sulle potenzialità e i limiti dei decreti governativi e delle linee guida, mentre nell’ultima parte dell’articolo elaboro una riflessione più generale sulle riforme dell’istruzione terziaria nel nostro paese, discutendo alcune peculiarità del sistema italiano in prospettiva comparata e richiamando alcuni risultati di ricerca che potrebbero essere utili come base di partenza per un ragionamento sulle possibili linee di cambiamento da perseguire. 

4.    Una riflessione sul sistema universitario italiano in prospettiva comparata

La maggior parte dei lettori ricorderà che questo non è certo il primo tentativo di un governo di varare un’ampia riforma universitaria. Quasi tutti i ministri dell’istruzione negli ultimi anni hanno avanzato, in modo più o meno convincente, proposte di riforma del sistema universitario, ma i risultati nel complesso non sono stati molto incisivi. Spesso sono state approvate ed implementate misure parziali, che – pur pensate per rispondere ad esigenze concrete – hanno avuto un ruolo marginale sul funzionamento dell’istituzione in generale. Sembra sia avvenuta una sedimentazione di alcune innovazioni sul substrato organizzativo tradizionale, con una giustapposizione tra vecchio e nuovo che non ha mutato in modo rilevante la struttura istituzionale complessiva[9].

A partire dagli anni novanta, tuttavia, si è attivato un processo di riforma dell’università che non può essere ignorato. In una prima fase, sulla scorta di quanto accaduto negli anni ottanta in altri paesi europei, si è realizzato il passaggio da un sistema fortemente centralizzato ad un assetto caratterizzato da una maggiore autonomia degli atenei. La seconda fase ha invece modificato in modo radicale l’architettura dei corsi di studio su tutto il territorio nazionale. La riforma degli ordinamenti (D.M. 509/99) ha comportato il passaggio da un sistema basato su corsi di studio di durata quadriennale ad uno costruito sulla sequenza laurea di primo livello-laurea di secondo livello, a cui possono seguire master o dottorato di ricerca.

E’ importante ricordare che – almeno in parte – la riforma degli ordinamenti è stata possibile in relazione ad un vincolo esterno, la volontà di partecipare alla creazione dello spazio europeo dell’istruzione terziaria, altrimenti conosciuto come il «Processo di Bologna». Un cambiamento trainato dall’Europa e spinto da pochi volonterosi, come testimoniato dall’insofferenza espressa nei confronti della riforma da non pochi illustri docenti (soprattutto afferenti alle discipline umanistiche e giurisprudenziali).

Questi cambiamenti, pur importanti, hanno lasciato però intatte altre caratteristiche del sistema universitario italiano, il quale mantiene alcune peculiarità evidenti se comparato con i sistemi di altri paesi europei ed extra-europei. Se si vuole effettivamente innovare l’istruzione terziaria del nostro paese e allinearla agli standard internazionali, sia nella didattica che nella ricerca, è necessario fare i conti con tali specificità. Allo stesso modo, non è possibile promuovere una trasformazione che segua un disegno coerente e razionale se non si ha ben presente quali siano gli obiettivi e il ruolo dell’istituzione che si vuole riformare. In Italia questo tema non ha avuto lo spazio che meritava all’interno del processo di innovazione degli ultimi quindici anni e, quando sollevato, è stato discusso da punti di vista ancorati ad una visione tradizionale e desueta dell’università.

D’altro canto, in piena globalizzazione e dove si chiede giustamente al mondo accademico italiano di aprirsi a livello internazionale, è paradossale che solo di rado i policy maker utilizzino come spunto di riflessione le esperienze dei paesi che sono avanti a noi quanto a politica universitaria. Ciò non significa affatto rivolgersi esclusivamente al sistema americano, mitizzarlo o presentarne esclusivamente i pregi (in alcuni casi basati su luoghi comuni), proponendone l’importazione tout court. Significa invece non trascurare le esperienze di politica universitaria e i risultati delle ricerche più serie provenienti da paesi vicini a noi per storia e cultura nell’ambito dell’higher education e utilizzarle come punto di partenza per una riflessione e un dibattito informato.

Nella posizione di “ricercatore” alle prime armi riesco ancora a stupirmi di quanto spesso la ricerca nelle scienze sociali rimanga fine a se stessa e non venga invece impiegata, anche in maniera indiretta e mediata, dai decisori politici per delineare interventi di riforma. Ancora poco sviluppata nel nostro paese, la letteratura scientifica su temi quali la struttura, l’organizzazione, il finanziamento, le performance e l’equità dei sistemi di istruzione superiore è cresciuta enormemente negli ultimi anni a livello internazionale. E, sebbene non vi siano posizioni unanimi su alcune questioni, mi pare che stia iniziando a crearsi un certo consenso su temi rilevanti per il buon funzionamento dei sistemi di istruzione superiore di massa.

Sono persuaso che una riforma complessiva debba fare i conti con una caratteristica peculiare del nostro sistema universitario: la sua indifferenziazione a livello formale. A ben vedere, tale caratteristica riguarda sia aspetti strutturali del sistema di istruzione terziaria, sia il modo in cui sono concepiti i ruoli delle persone che in esso vi lavorano o studiano. La mancata differenziazione di cui parlo, quindi, riguarda sia il modo attraverso cui lo Stato concepisce gli atenei, sia come l’istituzione universitaria tratta docenti e studenti.

Innanzitutto, l’Italia è uno dei pochi paesi in cui il sistema di istruzione superiore (higher education system) coincide con l’università. Negli altri paesi Oecd esiste di solito un settore più o meno sviluppato di istruzione post-secondaria (non terziaria) di carattere professionalizzante. Inoltre, le istituzioni all’interno del sistema di istruzione superiore non hanno tutte lo stesso status, bensì esiste una stratificazione basata sul prestigio, ruolo e funzioni. Meek e colleghi[10], utilizzando il criterio della differenziazione, hanno creato una tipologia dei sistemi d’istruzione superiore composta da tre tipi: sistemi unitari, binari e diversificati. I primi sono caratterizzati da un’offerta formativa in cui prevale un unico tipo di istituzione, di solito di carattere universitario (research universities). Questi sistemi tendono ad essere piuttosto rigidi, sono controllati da élite accademiche spesso ostili ai cambiamenti e all’espansione dell’istruzione superiore. Un recente studio comparativo condotto da sociologi di numerose nazionalità classifica solo due paesi su quindici all’interno di questo tipo: l’Italia e la Repubblica Ceca[11]. Molti paesi sono caratterizzati, invece, dalla presenza di un sistema di istruzione differenziato e stratificato, in cui vi sono istituzioni con livelli di prestigio, risorse, dimensioni e selettività diversificati. L’esempio tipico è l’istruzione statunitense, caratterizzata da prestigiose sedi universitarie di ricerca, college pubblici che forniscono corsi di durata quadriennale e istituzioni che forniscono corsi biennali (ad esempio, i community college). Infine, i sistemi binari presentano due tipi di istituzione: le prime forniscono una formazione di tipo accademico, mentre le seconde una formazione di tipo professionale. Un sistema di questo tipo è quello tedesco, caratterizzato da un ramo di istruzione di stampo accademico entro le università e una formazione orientata alla trasmissione di competenze pratiche di alto livello all’interno delle Fachhochschulen.

Nel nostro paese invece a livello formale tutte le istituzioni sono considerate sullo stesso piano ed è in vigore il valore legale del titolo di studio: almeno nel settore pubblico, le competenze e conoscenze di ciascun laureato in una determinata disciplina sono considerate equivalenti indipendentemente dall’istituzione presso cui ha conseguito il titolo. Ciò riflette una visione credenzialista dell’istruzione terziaria. Inoltre, la mancata differenziazione è palese se si osservano altre due caratteristiche importanti degli atenei: i finanziamenti e l’offerta formativa. Sul primo versante, gran parte del fondo di finanziamento ordinario viene ripartito sulla base di criteri storici, e solo una parte contenuta segue criteri legati alla valorizzazione del “merito istituzionale”. Il secondo aspetto si riferisce al fatto che non vi è alcuna “divisione del lavoro” tra atenei nella predisposizione dell’offerta formativa e dei corsi di laurea. La maggior parte delle università, nel passaggio al nuovo ordinamento, ha deciso di predisporre corsi di laurea triennale e magistrale, nonché corsi di dottorato, pur in assenza di condizioni che giustificassero tale scelta. Un tentativo di “tenersi stretti” gli studenti lungo tutto il percorso formativo terziario destinato a dare risultati spesso insoddisfacenti.

Tale uniformità di facciata ha numerose e importanti ripercussioni sul funzionamento del sistema universitario. Primo, in questo contesto il sistema di finanziamento non rappresenta un incentivo al miglioramento delle performance o dell’efficienza delle istituzioni. Secondo, senza una procedura di differenziazione dei finanziamenti che premi il merito è molto difficile creare le “eccellenze”. Per definizione, l’eccellenza si distingue dalla media; pensare che tutte le istituzioni debbano o possano aspirare a raggiungere un alto livello è irragionevole. L’eccellenza diffusa o di massa è un ossimoro; l’eccellenza nella ricerca richiede invece concentrazione di risorse, strumenti e individui con adeguate capacità. Non bisogna dimenticare poi che l’individuazione delle istituzioni “virtuose” presuppone una definizione condivisa di ciò che può essere considerato “eccellenza” (un concetto scivoloso, apparentemente neutrale ma sovente caratterizzato da giudizi di valore) e la sua conseguente operativizzazione attraverso l’identificazione di indicatori che ne consentano la rilevazione a livello empirico. 

Dal punto di vista della didattica l’uniformità sul piano formale nasconde in realtà delle grandi differenze istituzionali e territoriali. La qualità della didattica, il numero di studenti medio per corso, le dotazioni strutturali (aule, biblioteche, laboratori), la preparazione dei docenti e altre caratteristiche non sono affatto allo stesso livello in tutte le università[12]. L’idea di considerare equivalenti tutte le istituzioni del sistema di istruzione superiore risale al 1933 quando gli istituti superiori professionali furono elevati al rango di università, provvedimento che comportò nei fatti la creazione di un sistema universitario unitario e formalmente indifferenziato al suo interno. Ma ha veramente poco senso in un sistema di accesso di massa.

L’esperienza internazionale ci dice che differenziare è necessario in un sistema universitario in cui l’accesso non è più confinato ad un numero ristretto di studenti, in prevalenza provenienti dalle classi agiate. Non esiste una unica strategia per perseguire questo obiettivo: si può pensare ad una differenziazione tra istituzioni universitarie e non universitarie, tra istituzioni orientate maggiormente all’insegnamento e altre alla ricerca, oppure a differenziare l’offerta formativa su diversi livelli. Cavalli e Rositi di recente hanno portato in luce efficacemente questo aspetto, evidenziando la necessità del nostro sistema di formazione terziario di dotarsi di istituzioni di eccellenza nella creazione e trasmissione di conoscenza, al fine di poter competere con gli altri paesi quanto a produzione scientifica di alto livello[13].

Questo aspetto è strettamente collegato con un altro tema a lungo trascurato nel nostro paese: la formazione della classe dirigente. L’università italiana sembra aver perso (o non aver mai avuto) la capacità sistematica di formare elite politiche, economiche e culturali adeguate. E’ impensabile che in Italia, a parte alcune eccezioni di nicchia quali la Scuola normale superiore di Pisa o il Sant’Anna, non vi siano istituzioni che garantiscano itinerari formativi di élite, con serie procedure di selezione all’ingresso basate su criteri di merito, come esistono da tempo in altri paesi europei (si pensi ad esempio alle Grandes Écoles in Francia e ad Oxford e Cambridge nel Regno Unito).

Quali sono le resistenze a questo tipo di cambiamento? Penso che la risposta possa essere rintracciata nella persistenza in una diffusa visione ideologizzata dell’università, permeata da una concezione “sociale” della formazione terziaria, vista prima di tutto come bene pubblico piuttosto che come un investimento con un rendimento economico, e da una sorta di egualitarismo ingenuo. Tale opinione non si traduce solo nel sostegno implicito all’equiparazione di tutte le istituzioni del sistema universitario, ma – come vedremo tra poco – si riflette anche nella concezione di equità che informa il dibattito sulle caratteristiche dell’accesso all’università.

Si sostiene a volte che un sistema con istituzioni differenziate sarebbe iniquo da un punto di vista territoriale e sociale. Esso infatti non garantirebbe l’omogeneità dell’erogazione del servizio sul territorio e inoltre provocherebbe l’inasprimento delle disuguaglianze sociali, perchè solo gli studenti delle famiglie abbienti avrebbero accesso alle istituzioni di maggior prestigio, caratterizzate da più alti livelli di tasse universitarie. Entrambe queste posizioni sono fondate, ma trascurano aspetti importanti e vi si possono opporre due obiezioni.

La prima deriva dalla teoria economica[14] e ci dice che invece che portare l’università agli studenti favorendo la proliferazione di sedi decentrate, non di rado caratterizzate da strutture inadeguate, è più efficiente fornire gli strumenti e le risorse direttamente agli studenti in modo che possano spostarsi per frequentare l’ateneo preferito. Questa strategia è perseguita – in modo più o meno efficace – da molti sistemi di istruzione europei, dove la quota di studenti fuori sede è sensibilmente maggiore rispetto a quella italiana[15]. Chiaramente, ciò implica la disponibilità dello Stato ad erogare borse di studio di importo adeguato, predisporre un sistema di residenze universitarie commisurato alle esigenze della popolazione studentesca e affiancare a tali interventi un sistema efficiente di prestiti agevolati agli studenti. Un sistema di questo tipo consentirebbe, in linea teorica, il raggiungimento di un maggior grado di equità rispetto alla situazione attuale, dove lo spostamento in un’altra città per frequentare l’università è una prassi che non molti studenti possono permettersi o sono disposti a sostenere.

La seconda obiezione nei confronti di un sistema istituzionalmente differenziato sostiene che esso è caratterizzato da un più alto livello di disuguaglianza sociale nell’accesso alla formazione terziaria, poiché gli studenti delle classi svantaggiate tendono ad iscriversi alle istituzioni meno prestigiose, che forniscono corsi brevi, con una maggior probabilità di abbandonare gli studi e rendimenti occupazionali inferiori. In realtà, la maggior parte delle ricerche in questo ambito sembra giunta alla conclusione che la presenza di una offerta formativa privata e la differenziazione istituzionale non incidono negativamente sulla stratificazione sociale delle opportunità educative, anche se i risultati non sono unanimi.

Uno studio comparativo[16] condotto da sociologi in 15 paesi ha trovato che nei sistemi differenziati gli studenti delle classi basse hanno maggiori probabilità di proseguire gli studi dopo le scuole secondarie, poiché vi è una offerta formativa adatta ad esigenze diversificate. Questi risultati sono confermati anche dai quelli ottenuti con metodi di analisi più sofisticati negli Stati Uniti: una serie di studi ha stimato che l’effetto di «democratizzazione» o di «inclusione» nell’istruzione terziaria dovuto alla creazione dei community college è superiore rispetto all’effetto di «confinamento» dei giovani provenienti da famiglie di basso status socioeconomico nelle istituzioni di minor prestigio e qualità[17].

Un altro aspetto fortemente criticato dei sistemi differenziati è l’eccessivo livello di tasse universitarie, apparentemente insostenibile per buona parte delle famiglie, soprattutto nelle università più importanti. In realtà, questa considerazione trascura due aspetti importanti. Innanzitutto, le tasse universitarie – per quanto da sempre oggetto delle rivendicazioni studentesche nel nostro paese – non rappresentano che una parte ridotta delle spese complessive sostenute dai giovani e le loro famiglie per l’istruzione universitaria. Gli studi in questo ambito infatti non si limitano ad analizzare questo indicatore, bensì sono interessati alla sostenibilità economica complessiva degli studi, la quale include non solo le tasse universitarie, ma anche le spese per i libri e il materiale scolastico e il costo della vita (vitto e alloggio), a cui vanno sottratti l’importo di eventuali borse di studio, prestiti d’onore e sgravi fiscali. 

Non è semplice disporre di tutte queste informazioni in prospettiva comparata, ma uno studio recente ha raccolto dati attingendo a diverse fonti istituzionali e indagini campionarie e ha stilato una classifica di 15 paesi industrializzati basata sul loro grado di affordability, una misura del livello di sostenibilità economica degli studi universitari[18]. Il confronto tra l’Italia e gli Stati Uniti è piuttosto eloquente. Guardando esclusivamente ai costi totali dell’istruzione il nostro paese si trova ad un livello nettamente migliore; tuttavia, considerando i costi dell’istruzione al netto delle borse di studio, dei prestiti d’onore e degli sgravi fiscali gli Stati Uniti hanno invece un più alto grado di accessibilità economica agli studenti. Sebbene, università come Harvard, Princeton e Yale prevedano tasse di iscrizione molto elevate, dell’ordine di circa 40 mila dollari all’anno, gli studenti iscritti nella Ivy League sono meno del 5% sul totale della popolazione studentesca e vi è un sistema di borse e prestiti che consente l’accesso anche agli studenti eccellenti privi di mezzi. Ad ogni modo, il problema dell’accesso dei giovani provenienti dalle famiglie meno abbienti rimane al centro del dibattito accademico e pubblico e anche il sistema statunitense è lungi dall’aver conseguito l’uguaglianza sociale delle opportunità educative[19].

Ancora in tema di tasse e costi dell’istruzione, è piuttosto diffusa l’opinione secondo la quale un sistema universitario ad accesso gratuito o con un livello di tasse contenuto sia equo e, al contrario, al crescere delle tasse universitarie aumenti la disuguaglianza. Questa affermazione è pertinente solo se applicata ad un sistema in cui la composizione sociale della popolazione degli studenti universitari secondo la classe sociale o il reddito riflette la distribuzione di tali variabili nella posizione complessiva. Detto in altro modo, un sistema senza tasse universitarie sarebbe equo solo se non vi fossero disuguaglianze sociali nell’iscrizione all’università e tutti usufruissero in egual modo dell’istruzione terziaria. In realtà sappiamo che nel nostro paese la situazione è ben lontana da questo obiettivo e ancora oggi gli studenti delle classi alte hanno maggiori probabilità di proseguire gli studi dopo le scuole secondarie. Visto che un sistema in cui gli atenei non chiedono il pagamento delle tasse è interamente finanziato dallo Stato e le risorse statali derivano dal sistema di tassazione generale, ciò significa che tutta la popolazione finanzia l’istruzione agli studenti universitari, nonostante una parte consistente di essi provenga da famiglie di classe medio-alta. Un sistema ad accesso gratuito o in cui la differenziazione delle tasse a seconda delle fascia di reddito di appartenenza è bassa è perciò più iniquo di un sistema in cui vi sono tasse più elevate, ma maggiormente differenziate per fascia di reddito familiare e contemporaneamente vi è un sistema efficiente di borse di studio e prestiti agevolati.

L’indifferenziazione nel nostro sistema non riguarda esclusivamente gli atenei, ma anche il modo in cui l’istituzione concepisce i ruoli delle persone che vi lavorano e studiano. Nel nostro paese i professori e ricercatori collocati allo stesso livello nella gerarchia accademica sono considerati equivalenti in termini di prestazioni, capacità, impegno e, in quanto tali, ricompensati in modo analogo. In realtà, vi è un estrema variabilità nel livello di presenza in università, impegno nella didattica, presa in carico di compiti organizzativi, quantità e qualità delle pubblicazioni scientifiche. Tuttavia, le ricompense materiali non tengono in considerazione di ciò, limitandosi a sancire aumenti stipendiali legati all’anzianità di servizio. Questo sistema non premia il merito e non incentiva neppure ad un maggior impegno da parte di ricercatori e professori, consapevoli che le promozioni e gli aumenti di stipendio non sono affatto legati all’impegno profuso nella didattica e ai risultati ottenuti nella ricerca. Questo paradosso è stato portato in luce in più occasioni e pertanto non mi dilungo a descrivere modalità alternative di reclutamento, avanzamento di carriera e promozione del merito scientifico.

Infine, vorrei porre l’attenzione sul fatto che questa concezione uniformante si applica anche al modo in cui l’istituzione universitaria italiana considera e tratta gli studenti. A differenza di quanto accade in altri paesi, in Italia per essere considerati studenti universitari è sufficiente aver pagato le tasse di iscrizione, senza di solito aver alcun obbligo di frequenza (ad eccezione di alcuni corsi di laurea) o un controllo sul raggiungimento di determinati risultati. Ciò implica una forte variabilità nel tempo che ciascuno dedica all’università, sia in termini di frequenza alle lezioni, sia di ore dedicate allo studio. Non è prevista una differenziazione formale tra modalità di iscrizione tra studenti part-time e a tempo pieno, distinzione esistente in altri sistemi come quello britannico, ad esempio. E di conseguenza anche l’offerta formativa non è attenta a queste diverse popolazioni di studenti, come testimoniato dalla scarsa diffusione dei corsi serali per studenti lavoratori e del tutoraggio personalizzato per l’aiuto nella formulazione del piano di studi e nella scelta degli esami.

Né si può trascurare come vi sia una forte eterogeneità nella preparazione scolastica precedente. Vi sono facoltà in cui la popolazione è relativamente omogenea e prevalgono studenti provenienti dai licei con un voto di diploma medio-alto, come ad ingegneria. Altre facoltà invece vedono una variabilità maggiore, con studenti liceali e altri provenienti da istituti tecnici o professionali e con voto di diploma medio-basso. Trattare in modo uniforme questi studenti, sia dal punto di vista dell’insegnamento che da quello burocratico-amministrativo, ha poco senso. Fino a quando non si riconoscerà che gli studenti non sono tutti uguali, bensì hanno capacità, livelli di preparazione e tempo da dedicare alla frequenza e allo studio diversi sarà difficile procedere a cambiamenti nell’organizzazione della didattica realmente incisivi sul modo di affrontare gli studi universitari e sui risultati di tali percorsi.

In conclusione, il tentativo di avviare una riforma complessiva del sistema universitario italiano ha una sua raison d’être, ma è una operazione piuttosto complessa. Sono infatti numerose le aree in cui si dovrebbe intervenire ed è necessario prevedere un disegno coerente e integrato, piuttosto che una semplice giustapposizione di interventi in settori considerati distinti l’uno d’altro. Sono molti gli interessi costituiti e, visto che la definizione delle politiche è in parte il frutto della contrattazione tra le diverse componenti interessate, vi è il rischio che il raggiungimento di compromessi su alcuni punti importanti non consenta la realizzazione di interventi realmente efficaci. Infine, vi è il rischio che una visione ideologica, piuttosto che scientificamente informata, caratterizzi la riflessione sulla riforma universitaria, frenando il cambiamento e prospettando – con una visione tradizionalista e nostalgica – un ritorno ai supposti “bei tempi che furono” (fenomeno che si è potuto osservare con la precedente riforma degli ordinamenti).  

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